歧路辩证——国土空间规划支撑性专题编制存在的共性问题思考

目前，云南省进入州（市）、县（市、区）两级国土空间总体规划支撑性专题集中审查期，笔者参与了大量专题审查，发现本阶段专题编制普遍存在数据不实、研究方向跑偏、专题之间缺乏相互衔接等问题。本文结合我院及其他单位编制的专题情况，从中遴选各地开展度较高的专题，解析其中存在的突出问题、共性问题，提出优化的方向建议，以提升专题研究的整体水平。

作者：杨志华、方俊

一、国土空间现状分析与未来风险评估（双评估）

问题一：国土空间保护利用评估未响应“省级专题审查要求”。重点表现为各类资源的评估浮于简单的数据罗列，缺乏特征的归纳总结、缺乏存在问题的原因分析，其中针对“质量效率”的分析尤为单薄，造成现状评估与存在问题脱节。优化建议：一是强化质量效率分析，选取合适的指标进行量化分析。如耕地的亩产量、产业园区的GDP地耗和能耗、整体生态空间的生物多样性等。二是强化资源数量、结构、布局、质量效率时空变化的原因分析，精准识别存在问题。

问题二：空间类规划实施评估过于繁琐。表现为评估重点不突出和方向不明确，大量评估与国土空间保护利用评估交叉重复，造成规划的核心目标实现程度不明晰和报告冗长累赘。优化建议：聚焦规划的核心目标实现开展评估，选取规划的关键指标进行分析。如“城总规”重点评估强制性内容实施情况。

问题三：未来风险识别与省级、市级发展战略脱节。表现为未来发展趋势对省、州（市）、县（市、区）各级发展战略呼应不足，造成未来风险脱离发展态势，空泛乏力。优化建议：基于省、州（市）、县（市、区）各级发展规划和空间规划确定的战略思路，结合现状空间资源配置存在的问题，精准识别未来发展面临的风险。

二、县域村庄布局与乡村振兴

问题一：村庄分类科学性、合理性不足。表现为部分专题停留在行政村层级的分类，以及分类识别仅靠主观判断、缺乏方法，造成村庄分类无法指导下一步工作和分类结果与现实严重偏离。优化建议：一是分类必须针对自然村，以指导下一步村庄规划编制工作。二是探索建立科学合理的分类模型，引入量化分析方法。如考虑先从区位、资源禀赋等现状特征进行初步判断，再从村庄资源配置、发展潜力等角度引入适当的指标进行赋值评价，以评价结果和现场调研情况进行修正。

问题二：回避乡村人口发展引导和乡村建设用地控制。

表现为缺乏城镇化背景下乡村人口流动研究，缺乏针对乡村地区“人减地增”核心问题的长远解决方案，造成村庄布局方案脱离人口发展、土地资源配置。优化建议：结合县域人口发展和城镇化路径、策略，分析研究县域乡村人口迁移趋势，以乡镇或更小空间单元提出人口发展规模，对应人口发展提出乡村建设用地长远控制规模和长远减量目标。

问题三：乡村振兴的内容与村点布局脱节。表现为乡村振兴的内容停留在县域的大尺度空间层次，与村庄布局方案缺乏空间关联，造成乡村振兴内容空泛、缺乏针对性。优化建议：结合村庄布局方案和人口发展引导，以多个行政村为空间单元，从产业引导、乡村生活圈构建、基础设施配置、风貌塑造和安全防灾等方面提出针对性发展对策。

三、人口发展和城镇化

问题一：研究基数不实。表现为研究基数仍采用历年统计数据，未考虑2019年统计数据和“七普”公布2020年数据之间存在较大差异，常住人口和户籍人口混淆使用，造成预测基数和结果不准。优化建议：研究基数应采用“七普”数据，同时结合“五普”“六普”“七普”演进趋势，重点针对常住人口的演进进行分析研究。

问题二：人口发展与省级战略脱节。表现为人口预测过于乐观，所有州（市）、县（市、 区）均为增长态势，造成与全省人口发展战略偏差巨大。优化建议：客观分析人口历史发展规律，正视人口流动和收缩的现实，结合全省人口发展对各次区域增长收缩引导战略，进行科学合理预测。

参考资料：《云南省国土空间规划（2021—2035年）》阶段性成果对全省人口发展的引导战略——“滇中快速增长，滇西适度增长，滇西南稳定，滇东北、滇西北、滇东南收缩”

问题三：城镇化路径与人口发展差异化引导不足。表现为城镇化路径不明晰，经济发展、城乡建设谈得多，与之对应的人口流动集聚谈得少，造成州（市）下辖各县、县（市、区）下辖各乡镇人口均衡发展，分区域人口发展引导不科学。优化建议：强化城镇化过程的经济和人口发展关联性研究，建立完整的城镇化路径，对应明确人口增长或收缩的分区域差异化引导策略。

四、区域协调发展

问题一：研究空间层次不全。区域协调研究通常应包含“跨界、行政区内”的空间层次，多数专题仅研究跨界或行政区内部，造成研究空间层次缺失。优化建议：结合《云南省国土空间规划（2021—2035年）》阶段性成果（公示稿），融入全省“一圈一群两翼一带”和12个城镇圈的城镇化格局，建立完善的区域协调空间层次。

问题二：研究内容缺失。区域协调研究通常包含“产业发展协同、基础设施互联互通、生态环境共治共保、公共服务区域共享、协同机制”五个领域的内容。目前来看，多数专题对生态、公共服务、协同机制的研究内容缺失严重或深度不足。优化建议：建立完善上述五个维度的研究体系，从现状分析到未来指引，提出系统性的区域协调对策。

五、国土空间综合整治和生态修复

问题一：三类空间分析与修复整治关联性较差。表现为现状分析基本雷同于“双评估”，与具体空间脱节，直接影响到修复整治区域的识别。优化建议：重点针对生态功能下降、农业和工业生产效率低下、城乡生活人居环境水平低等空间品质质量降低的成因、具体空间进行分析。

问题二：修复整治重点区域识别不科学、不合理。重点存在对城镇空间低效用地、人口超载区、公共服务和市政配套低水平区域缺乏判断，造成针对城镇空间的整治缺乏具体的空间对象。优化建议：衔接“双评价”“双评估”成果，引入适当的指标或因子，重点强化“空间质量效率”现状分析，科学识别修复整治重点区域。

问题三：修复整治工程、措施与存在问题相脱节。表现在具体工程、措施基本来源于主管部门阶段性计划，造成工程、措施与存在问题脱节。优化建议：构建“问题导向-目标导向-规划策略”的逻辑路径，在相关部门提出的工程计划的基础上，增加必要的有针对性的工程、措施。

六、结语

国土空间总体规划支撑性专题，其根本目的是对国土空间总体规划的编制形成支撑作用。本文所探讨的共性问题，多数是未吃透市、县两级国土空间总体规划编制技术指南造成的。鉴于目前国家层面对国土空间总体规划的工作安排，部分专题研究在短期内还不能结题，还需要根据本阶段集中审查意见进行修改优化。本文所做的技术探讨，希望对相关专题的修改优化起到一定作用。

作者信息

杨志华：云南省城乡规划设计研究院，正高级工程师，总规划师，规划专业技术委员会主任

方   俊：云南省城乡规划设计研究院，正高级工程师，城市规划综合设计分院规划设计机构副总经理

编辑制作：云南省城乡规划设计研究院 信息中心