多规合一路径下的云南古茶山周边村庄规划实践——以云南省邦东村为例

引言

为全面推进云南省古茶树（园）资源保护，着力解决古茶山周边村庄规划缺失、无序建房等问题，以点带面为云南省多规合一实用性村庄规划工作做好探索和示范，云南省遴选普洱市、西双版纳州、临沧市等具有优质古茶资源的村庄共47个，作为云南省第一批多规合一实用性村庄规划试点。

作者：孙美静 奈良杰

1、村庄概况

（1）茶山中的村庄

邦东村位于云南省临沧市临翔区邦东乡，背靠海拔高达3429米的邦东大雪山，位于雪山东麓阳坡之地。邦东村有茶山面积14000亩，古茶园面积1300亩。澜沧江边蒸腾而上的邦东云海要到中午12点后才散，充分滋润茶树，属于典型的高山云雾出好茶的地方。

（2）制茶历史悠久

公元前1066年濮人便开始在此种茶，村域靠山（昔归忙麓山）望水（澜沧江），且三千多年的人类生活与种茶史，遗存了昔归团茶制作工艺、传统手工造纸、茶歌茶调等非物质文化遗产。

（3）面临主要问题

邦东村自然山水资源和历史文化资源极具优势，但缺乏统一规划，导致保护和发展不协调、不充分。主要体现为：

一是发展的碎片化和无序化显著。逐年飙升的昔归茶价，让村民和村外茶商的盲目扩张，散乱的茶叶初制所随处可见，“两违”建设情况严峻，破坏底线的同时产业发展也受到抑制。

规划缺乏统筹，多规冲突。村庄建设规划、特色小镇规划、土地利用规划，甚至底图底数均有矛盾，永久基本农田和茶园、古茶园冲突。多规合一迫在眉睫。

2规划重点

2.1突出“一区域、一边界、一布局、一规则”

（1）“一区域”——划定古茶园（山）保护区域

规划联合农业农村、林业草原等部门，以集中连片古茶树为核心，结合古茶山、古茶树认定标准及地理气候、自然条件、产品特性、历史传统等因素划定古茶山保护区域，制定针对昔归古茶保护措施和方法，规范保护区域生产生活、产业开发等活动。

图1：村域古茶园保护区划图

（2）“一边界”——科学划定村庄建设边界

结合村庄产业发展、设施配置和宅基地建设的用地需求，科学确定村庄建设用地布局，统筹划定建设用地边界。探索规划“留白”机制，保障村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地需求^[3]。

图2：邦东、吴家自然村规划图

（3）“一布局”——优化村域国土空间功能布局

结合村域发展定位、空间功能和管控要求，明确村域开发保护格局及其控制底线，优化调整村域空间布局，确定各类建设用地标准、规模及布局^[4]。

图3：村域土地利用规划图

（4）“一规则”——制定国土空间保护利用管制规则

采用“约束指标+分区准入”的管制方式，结合村庄未来发展和村民意愿，制定古茶资源保护、村庄建设管制、自然生态保护等管制规则，纳入村规民约。

2.2落实“好用、管用、实用”

自然村部分，重点落实规划“好用、管用、实用”，让村民看得懂，简洁直观、前图后则，能有效指导自然村建设和管控。

3规划手法

3.1能用、管用、好用——一个新时期的试点村庄规划

新时期的村庄规划，自上而下已对规划的性质、内容、目标等做出规定及要求。但在试点村庄规划的编制过程中，如何起到“示范”作用仍然是规划需考虑的重点，重点还是需要解决“能用、管用、好用”。本次规划在充分调查古茶山自身特征的基础上，统筹兼顾保护和发展两个视角，由宏观至微观，达到保护与发展的协调。规划除落实国家和省级层面相关政策要求的同时，还从“全域自然资源要素用途管制，推进‘放管服’改革，核发规划许可”，从管理事权的角度组织规划成果编制。在村域管控与发展层面，重点形成全域管控数据库，确定监管底线，核查建设用地边界，以求实现县区层面“好管”。在村域建设用地规划层面，重点确定建设项目落位、核查地块用途与开发强度，以求实现乡镇层面“能用”。在自然村（组）发展层面，重点落实宅基地建设区域与标准，建设风貌指引等内容，以求实现村委层面“实用”。

3.2四个“一”——一个多规融合的实用性村庄规划

规划融合临沧市古茶树保护条例实施办法、林地保护利用规划、澜沧江（临沧段）保护利用规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、全域旅游发展规划、乡村振兴战略规划、茶产业发展规划、各自然村建设规划、昔归特色小镇规划等，真正做到全域一盘棋，实现邦东村一本规划、一个规则、一张蓝图干到底，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。

3.3村民主体——一个自下而上的共识性村庄规划

创新规划语言，村庄规划的应用者主要是村镇干部和村民，本次规划以“解决村民需求”为重点，自上而下传达政策导向，自下而上摸索村民需求，并在规划语言上，要让村民看得懂、听得明白。本次规划不仅制定了村民读本，并利用互联网平台，让心系家乡建设的打工人也可以通过线上扫码了解村庄的规划。将村庄规划的管控与引导纳入村规民约，强化规划实施的乡村治理效用。

3.4茶+农+文+旅——一个实现乡村产业振兴的村庄规划

保护利用好古茶山资源，结合上位规划，集中集约统筹安排茶产业发展空间，一二三产联动，“茶+农+文+旅”统筹发展，制定项目计划，打破“两违”建设、产业碎片化无序化的现状，为乡村产业振兴提供科学的空间保障。

3.5项目建设——一个面向实施落地的村庄规划

自然村层面界定村庄建设边界，考虑包括住房、道路、水利、电力、能源、电信（数字基础设施）、景观绿化、给排水、公共服务设施、环卫设施、产业配套设施等各类建设。制定近期项目实施计划，对应资金筹措方案，力求保障古茶山的保护与周边村庄发展做到有序实施，解决村庄基本需求，真正做到“实用性”的规划。

4结语

多规合一路径下的云南古茶山周边村庄规划实践通过线上、线下多渠道促进村民主体、开门规划，实现“纵向到底、横向到边、共谋、共建、共管、共评、共享”的工作路径，在编制、审查、公示、审批、备案和入库的全过程指导《云南省多规合一实用性村庄规划编制指南》的制定以及后续云南省多规合一试点村庄规划编制，同时助力云南省“干部规划家乡行动”方案的实施，有效指导了云南省古茶山周边村庄的保护和发展，落实云茶产业绿色发展的要求，对同类型村庄规划编制具有示范意义。

项目名称：云南古茶山周边村庄规划

项目机构：云南省城乡规划设计研究院建筑分院

项目成员：孙美静，奈良杰，桂春琼，韩璐，吴黄华，高峰，陈金吕，赵海吟，杨玉琼，杜彬彬，王藜蒨，朱长友，张立光，杨中，李杰，朱迪

编辑制作：云南省城乡规划设计研究院 信息中心