初探云南省国土空间规划实施监督体系的构建

按照《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）、《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》(自然资发〔2019〕87号)等文件的要求，当前，云南省正加快构建国土空间规划“四体系”，实施监督体系的构建是健全国土空间用途管制、实现一张蓝图干到底，形成高品质国土空间格局的关键环节。本文从全省原空间类规划实施管理体系出发，根据新时期国土空间规划体系构建的实际需求，提出云南省国土空间规划实施监督体系的构建思路。

作者：朱长友

一、现行规划实施监督体系及存在的问题

（一）主体功能区规划

主体功能区规划具有较强的战略属性，以县为空间单元，自上而下只编制国家和省两级。当前，保障主体功能区实施的政策体系主要有《国家发展改革委关于落实和完善主体功能区投资政策的实施意见的通知》、《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》、《关于建立国家重点生态功能区产业准入负面清单制度的通知》等部门规章。

主体功能区规划的实施呈现出刚性管控不强、划分技术方案不足、配套政策协同性不够等问题，实施监督效果不明显，落实最好的是重点生态功能区转移支付制度。

（二）城乡规划

城乡规划已建立起包括《中华人民共和国城乡规划法》、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《风景名胜区条例》、《云南省城乡规划条例》、《云南省历史文化名城名镇名村名街保护条例》、《云南省风景名胜区条例》等法律法规和《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》、《城乡规划违法违纪行为处分办法》、《住房城乡建设部利用遥感监测辅助城乡规划督察工作重大违法案件处理办法》等部门规章构成的实施监督体系。

城乡规划实施监督最大的问题在于规划依据使管的问题。控制性详细规划是地方规划实施的基础，上级政府往往不掌握下级城市的控制性详细规划，上级对下级城规划实施监督的依据一直是城市总体规划。城市总体规划与控制性详细规划之间不仅存在比例尺的精度差距，还存在规划的精度差距，造成监督过程中的无力。城乡规划在实施过程中出现监管不到位，擅自更改规划、违法违规现象层出不穷，以至于规划的严肃性、权威性不断下降，被戏谑为“纸上画画、墙上挂挂”。

（三）土地利用规划

土地利用规划已建立起包括《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《云南省土地管理条例》等法律法规和《国土资源部关于土地利用规划实施管理工作若干意见》、《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》等部门规章构成的实施监督体系。

土地利用规划建立了较健全和完善的纵向实施监督机制，主要通过法律约束、行政管控和技术手段三方面支撑土地用途管制，对土地管理方面发挥了重要作用。但土地利用规划也存在两方面问题，一是用地分类标准简单，土地督察没有“进城”，关注点集中在集体土地，在城市外围的农村农用地上，特别是在基本农田的监督上。二是规划修改频繁，土地利用规

二、新时期规划实施监督体系构建需求

中发18号文中明确新时期国土空间规划的实施监督体系要健全用途管制制度，以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制。对城镇开发边界内外分别建立用途管制方式，对特殊单元因地制宜制定用途管制制度，并为地方管理和创新活动留有空间。另外要监督规划的实施，通过国土空间基础信息平台，建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制，上级监督下级的各类管控边界、约束性指标等管控要求的落实情况。要推进“放管服”改革，统筹规划、建设、管理三大环节，推动“多审合一”、“多证合一”。

《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知（自然资办发〔 2019〕38号）》要求建设从国家到市县级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统（以下简称“系统"），开展国土空间规划动态监测评估预警和实施监管。《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见的通知》中明确要建立健全统一的国土空间基础信息平台，实现部门信息共享，严格三条控制线监测监管。

新的国土空间规划需要建立一套完善的监督实施机制，这套机制的实现一方面需要上下联动，建章立制，纲目并举，另一方面需要通过建设智慧规划给予保障支撑。

三、云南省国土空间规划监督实施体系构建思路

（一）构建原则

1.生态优先原则。强调生态优先、绿色发展的新理念，规划实施和监督过程中，必须坚持底线思维，坚持以人民为中心，促进高质量发展。

2.用途管制原则。国土空间规划的实施建立在用途管制制度的基础上，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等控制线，构建节约资源和保护环境的生产、生活、生态空间布局是空间规划的重要作用，用途管制制度是规划实施的制度保障。

3.事权一致原则。国土空间规划从编制到实施必须要坚持事权一致的原则，各类规划与相应政府（部门）事权的统一是规划编制和实施的基本要求，是国土空间规划运行的行政保障。按照“谁编制、谁实施”、“管什么就批什么”的原则切实提高效率。

4.智慧监管原则。建立国土空间基础信息平台和构建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统是保障国土空间规划完整闭环形成的重要任务，通过智慧化的手段，提高规划监管效能，实现全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平目标。

5.公众参与原则。新的国土空间规划强调要公众参与，“开门编规划”，保证规划编制的科学性，同时，在规划的实施监督层面，也要注重公众的外部监督作用，保障规划实施的公平正义。

（二）体系构建

建立“六个一”的实施监督体系，即：一套明晰的行政运行体系、一套高效的用途管制系统、一套依规实施许可规则、一套三级实施监督信息系统和一套监督反馈运行规则。

1.构建事权一致的实施监管行政体系

按照“谁审批、谁监管”、“批什么就管什么”的要求明确实施主体、监督主体以及监督内容，构建“四级三类、权责清晰”的行政监督运行体系。

2.推进国土空间用途管制改革

建立高效的用途管制信息监管系统，实现用地预审服务、地方实施备案、用途专用监测和辅助决策系统功能，提升行政管理效能。

3.依规实施城乡建设项目相关规划许可

按照国家要求，合并规划选址和用地预审、建设用地规划许可和用地批准、探索推进农村宅基地用地建房“多审合一”落实“放管服”改革，明晰省、市、县三级审批事权。

4.建立省、市、县三级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统

建设省、市、县三级国土空间规划“一张图”实施监督管理系统，在全省范围内建立省、市、县三级国土空间规划信息中心，负责“一张图”的构建及动态更新维护。

5.建立规划动态监测、评估、预警以及维护更新等机制

建立包括系统运行规则、监测评估指标体系运行规则和预警分级规程“三类六项”反馈规则，保障国土空间规划实施监督的健康有序。

注：本文基于云南省自然资源厅空间规划局开展的全省国土空间规划“四体系”构建研究基础上形成。

编辑制作：云南省城乡规划设计研究院 信息中心