国土空间“双评价”实践应用与思考 ——基于M县实践案例的分享

摘要：在国土空间规划体系改革的背景下，“双评价”作为“优化国土空间格局的基本依据、编制国土空间规划的前提条件”受到业内广泛关注。本文将从“双评价”工作开展过程中面临的实际难题出发，重点阐述数据收集与整理、GIS分析应用的基本思路，为规划师开展相应业务提供一套可借鉴的技术解决方案。并分享了M县双评价的实践案例，对相关的环节做了重点剖析。同时，结合实践案例的经验，笔者认为，当前有三个方面需要业界重点关注：1、建立“数据收集—模型计算—结果修正—综合博弈”的工作模式；2、建立“省-市-县双向传导的国土空间规划指标传导体系”，提供优化国土空间格局的指标依据；3、在技术层面，以国土空间总体规划为政策工具，促进本地区各类空间价值变现的能力；同时在规划管理层面应加快完善相应的体制机制创新。

作者：杨凯　　指导：程静

一、“国土空间规划”与“双评价”按照《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》要求，资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价是国土空间规划编制的前提和基础。

图1. 系统修复、综合治理

2019年3月，两会会议提到坚持底线思维,把生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为推进城镇化不可逾越的红线。2019年5月，《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）下发，明确“各地要尽快完成资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价工作，在此基础上，确定生态、农业、城镇等不同开发保护利用方式的适宜程度”（图1）。“双评价”作为优化国土空间格局的基本依据，编制国土空间规划的前提条件，重要性日益凸显。

因此，“双评价”成为各方关注的重点。双评价技术指南不断更新迭代、各地也涌现出众多双评价分析软件的开发、各地方政府也开始有双评价的实践工作开展。笔者认为，对《技术指南》的正确把握、深入理解和灵活应用，应该是破解当前工作的主要基础。

国土空间规划体系的改革是国家系统性、整体性、重构性改革的重要组成部分，可以把它简单归纳为“五级三类四体系”。双评价技术指南，则属于技术标准体系的一项内容。从技术标准体系的结构来看，“双评价”处于调查分析阶段的核心环节（图2）。

图2. 国土空间规划技术标准体系

开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价也是以往规划的必做内容。但是，本轮国土空间规划与以往的城市总体规划、土地利用总体规划相比，具有以下两个方面的鲜明特点：第一、评价方法上历经了从单要素向多要素系统综合评价的转变，从单一功能向全域要素功能的转变。第二、双评价的作用也从总量调控转变为空间约束与指引。

二、“双评价”GIS分析技术与数据获取

2.1 技术应对“三步走”工作思路

从当前实际情况来看，双评价计算面临两大难点：从计算特点上来看，具有涉及范围广、涉及专业多、数据处理难度大等特点。从计算要求上来看，他要求评价结果质量可控、评价工作便于操作、传统GIS地理计算模式所面临操作繁复的问题。

针对以上的问题，本文拟定了一个技术应对的“三步走”的工作思路。

第一步，熟悉基本操作规程，编制《资源环境承载能力与国土空间开发适宜性评价GIS技术操作指南》。在技术操作指南里，将各个步骤的操作规程都写清楚，包括基本原理、基础数据获取、整理、文件命名、保存路径等，便于成果的回溯、检验（图3）。

图3. 《双评价GIS技术操作指南》正文图片

第二步，利用ArcGIS的ModelBuilder工具通过系统化建模来有效提升工作效率（图4）。       

图4. ArcGIS的ModelBuilder工具建模制作双评价工具集

这两步也是市政分院对规划设计人员技术培训的内容，即首先进行基础实操培训，侧重于基础理论、基本原理、具体操作方法的教学，从规划师的角度理解和应用“双评价”技术指南；同时，通过ModelBuilder建模来提升工作效率，应对未来项目实践的需求。

第三步，利用python脚本编程来搭建各类地理空间分析的应用程序。（图5）因为，从未来的规划项目来看，有关GIS地理空间分析的应用将面临广泛的应用场景。仅仅依赖与软建供应商的开发进度是远远不够的，规划师在不同的项目中更多需要的是定制化的应用工具。

图5. python语言脚本编程界面

2.2 数据获取与整理

1、世界土壤数据库

土壤数据可通过《全国生态环境调查数据库中国1：100 万土壤数据库》来获取,中国境内数据为第二次全国土地调查南京土壤所提供模型输入参数，该数据库可为土壤质地的评价提供数据基础。

2、气象数据库的下载

可通过中国气象科学数据共享服务网下载，数据气象数据库 Climate Forecast System Reanalysis(30年平均)。

3、影像数据

地理空间数据云网站下载Landsat 8 OLI_TIRS卫星数字产品。

4、高程数据

地理空间数据云网站下载DEM数据。

5、地图导航数据（区位优势度）

通过建立500m×500m的渔网,通过爬虫爬取各点至中心城区的时间，通过插值分析做出等时圈分析图，来取代中心城区可达性的交通网络分析。

6、CA（约束性元胞自动机）城市增长边界（UGBs ）模拟。

当前技术指南中城镇建设适宜性评价对城镇开发边界的划定支撑性不足。因此，在技术允许的条件下，也可以采用约束性元胞自动机来模拟预测城市增长边界。

三、M县“双评价”实践案例

在2019年9月18日云南省城乡规划设计研究院举办的“国土空间规划编制与信息化（云南）研讨会”上笔者就“双评价”过程中技术方法做了详细介绍,并结合M县的实际情况对技术指南阈值和参数进行细化和调整。

从M县的“双评价”研究中可以直观的得到M县现状资源环境禀赋的空间特征并且识别出未来发展的潜力区域。同时，通过与现状数据（如开发利用现状、基本农田红线、生态保护红线等）的对比，可以为未来国土空间优化提供直接依据。

图6. 生态系统服务功能重要性评价

图7. 水土流失敏感性评价

四、“双评价”实践的思考与展望

4.1 技术指南≠技术规范，不能机械的理解和应用技术指南

为了让大家较好的理解技术指南，笔者用临床医学领域应用广泛的《临床诊治指南》做一个对比。《临床诊治指南》是一套标准化的方案，对医生治病的每一个环节都有建议。主要有以下两个特点：

指南适用于大多数病人。它用规范的流程解决医生的水平差异问题，用科学（循证医学）保证疗效，控制风险。

灵活运用指南带来更好的治疗方案。灵活运用指南，具体情况具体分析，又给指南带来了活力。

在医疗纠纷中，司法实部门往往通过临床诊治指南，来查验医生是否存在违规操作。因而，笔者判断，技术指南客观上为规划师负责制提供了基础，为法定规划编制的审查和问责提供了评判的依据。今后不按照技术指南编制的规划，被问责的可能性大幅提高，规划质量有依据、可评判。

当然，尤其需要大家注意的是，“技术指南”是地板不是天花板。灵活运用指南，具体情况具体分析，则是规划质量高低的重要来源。

图8. 技术指南类比图

4.2 建立“数据收集—模型计算—结果修正—综合博弈”的工作模式。

应当建立“数据收集—模型计算—结果修正—综合博弈”的工作模式。“三区三线”的划定，必然是一个历史传承与优化的过程，而非“推到重来”；“三区三线”划定离不开利益博弈。

另外，应当充分利用政策性制度与体制机制，在空间资源环境保护与开发的过程中促进本地区空间价值变现能力的提升。主要的途径包含但不限与以下途径：城市更新（旧城改造）、存量低效建设用地盘活、建设用地指标易地置换、增减挂钩、生态补偿机制等制度创新与相应政策空间的充分利用。

4.3 加快建立“省-市-县双向传导的国土空间规划指标传导体系”

图9. 国土空间规划技术路线   

综合博弈应该建立在“省-市-县双向传导的国土空间规划指标传导体系”，只有目标明确、指标确定的情况下谈双评价的结果修正才有意义。谈三区三线的调整优化才有意义。脱离目标、指标的一切技术讨论都是空谈！

对“双向传导的传导体系”，做一点解释：“自上而下”分解细化和落实指标；“自下而上”修正控制边界，确定监管边界。

四、结语

希望本文的研究成果，为下一阶段云南省开展国土空间“双评价”提供借鉴，为规划界同行从事相关业务有所启发。

注：本文根据作者2019年9月18日在“国土空间规划编制与信息化（云南）研讨会”的报告整理而成。在报告形成的过程中，受到云南省城乡规划设计研究院市政分院总规划师程静的指导，与杭州飞时达迪赛信息技术有限公司进行过技术层面的交流。在此一并致谢。

编辑制作：云南省城乡规划设计研究院
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