规划杂思——城乡规划的边界在哪里

从事城乡规划工作十年，对行业的理解逐渐加深，认识到城乡规划履行的是政府对空间资源的分配和管控职能，是一种空间管控和引导工具，而不同的社会发展阶段需要不同的工具。

作者：刘雨松

在实际工作中，面对市场各类主体的诉求，往往产生这些工具是否适用，是否凑效的疑问。例如，经常会遇到政府和投资主体的博弈，即便有控规的限制，开发商出于利益的目的总是希望突破容积率、限高等，而政府也经常左右为难，同意的话涉及规划管理程序问题，不同意又可能面临撤资。现行的规划体系总给人感觉不适应，经常形成管也不是，不管也不是的困局。

这样的困局总让我反思，城市规划作为一种权力管控工具，到底是否与社会发展阶段相符？有没有必要管？或者到底哪些该管、哪些不该管？怎么管？这是一个执法边界的问题。

在早期自由社会，各类空间到底怎么用、怎么建是每一个空间个体出于自身利益考量下进行的自然选择，这样的选择往往导致空间的混乱无序和环境恶化，最终所有个体利益受到损失。为了纠偏，避免负外部性，维护公共利益而非个人利益，政府开始用公权力对各类建设主体在空间上进行约束。因此，空间管控是十分有必要的。

那怎么管呢，我们大概走了以下路径。20世纪50年代，城乡规划作为一种空间约束工具从苏联引入，计划经济体制下所有的空间资源配置由政府大包大揽，在市场只有一个供给主体的前提下，空间均服务于公共利益，私人利益诉求是弱化的，这个时候政府是全能政府，强建设设弱管理。

改革开放进行市场经济转轨后，私人权益的诉求逐渐增长，原有的面向具体建设的工具无法满足市场多样化的需求，于是，我们又从西方引进了区划法等契合市场经济模式的规划工具。政府的角色从强建设弱管理变为管理建设并重。这时，城乡规划体系框架变成适应管理层面的“总规+控规”加上适应建设层面的“修规”。但个人认为，虽然引进了西方工具，但其核心逻辑依然具备集体利益大于个人利益的特征，试图按照计划思维建立一个封闭的框架约束空间，是一种具有计划经济色彩的管理工具，并不符合市场经济发展的要求。

党的十九大提出要坚定不移地推进社会主义市场经济改革，走创新发展道路，社会治理从全能政府向服务政府转变，客观上要求要更加尊重个体利益，进一步承认和保护私人权利，限制公权力的无限放大，从而激发社会创新活力。因此，作为空间约束工具的城乡规划需要有明确的界线来满足市场经济发展的需要，寻找到合理的公共利益和私人利益边界，形成一种政府、社会、市民相互认可的共识，让规划的合理性和合法性统一起来，从而避免工具失效。

公共利益和私人利益本质上是公权和私权的问题，在西方，早期没有公权概念，个人在个体空间的所有行为都是自己的权利，如何使用空间是自己的事情，与他人无关。但是，随着人口集中，私人空间很难独立占有，于是便产生了空间利用的矛盾。为了避免冲突，早期的人们认为在私有空间内不应当做出妨碍他人私有空间利用的行为，当妨碍他人时，私权是受到约束的。随着空间的外部性逐渐加大，矛盾增多，人们对于权利的理解也从私权变为承认公权的存在，认为权利是社会的产物，是共同利益，如果所有人没有对共同利益的认识，权利就不复存在，因为共同利益就是自己的利益。这种观念的进步使得公权力约束空间的行为有了理论依据。如今，城乡规划以公权力对私人空间进行约束和控制已经成为一种共识，在公权力的行使过程中，规定某一个空间“允许做什么”和“不允许做什么”，但这种规定必须能被集体所接受，否则将无法实施，控制也将失去效力。

因此，从权力观来看，公共利益和私人利益的边界就是私权利益冲突时那些需要被公权强行拿走的部分，从这个意义上讲，协调空间利用个体和群体之间的利益冲突便属于维护公共利益。比如，早期的美国区划法规定，城市建筑高度的控制是为了避免无限增加阻碍周围建筑和街道的采光通风，而公权力介入的方法则是控制建筑位于街道线上的立面最大高度和后退距离。在市场经济条件下，区划法并不控制建筑物绝对高度，只要不影响周围空间的权利，其高度不受影响。

从上述权利思想演变过程可以看出，规划对空间的约束如欧美法系的形成一样，是一点一滴累积的，并不是先验地设计出一个完美的封闭框架就能适应社会发展的，其间是民众私权的觉醒和对公权的逐步认识，从而法定化确定公共利益的最大化。因此，合理顺应私权和公权的社会认识，划定公共利益的保护范畴，从而进行管控是界定什么应该控制、什么不应该控制的边界，属于公共利益范畴的部分需要严格控制，处于公共利益之外的部分则可以放松管制。这样，也为发展市场经济，市场化空间资源提供了充分的选择范围和余地，从而达到公共利益和私人利益之间的平衡，有效发挥市场经济的空间资源配置作用。

按照这样的思路，如果说早期英国的光化学污染事件严重影响了公共利益，必须进行管控。那么，在每个人对城市天际线的理解不同的情况下，盲目进行建筑高度的控制是否属于公共利益的范畴？而对于如古城保护类的规划，控制限高是否又体现了公共利益？

个人认为，城乡规划的边界就是对空间层面公共利益的界定，这是回答哪些该管，哪些不管以及怎么管的核心。正如清华大学尹稚教授所言，面对经济运行的时候，规划到底该不该干预，干预的力度多大，在哪个方向干预，这个特别值得做规划的人士思考。

编辑制作：云南省城乡规划设计研究院 信息中心