政策创新驱动下的城市更新：土地价值提升的多维路径与实践探索思考

作者：杨凯

广州《城中村改造条例》通过构建“土地整备+权益转移”制度，系统性破解城中村改造中的权属难题。制度核心由政府主导整合碎片化集体土地，经意愿征询、补偿谈判等流程形成“净地”入市，并通过协议补偿或确权程序实现集体土地向国有土地合法转化，确保交易流程透明合规。在此基础上，通过规划升级提升容积率、转换高附加值用途（如商业、公共服务）释放土地增值空间，同步建立土地出让收益优先偿还专项借款、剩余收益分配用于安置和基建的资金平衡机制。据测算，若完成百万套改造，土地增值带动的商品房销售额可达1.5万亿元。目前，广州已有155平方公里、272个城中村纳入改造快车道，并吸引社会资本参与“做地模式”，加速连片开发。尽管成效显著，仍需优化资金筹措路径和历史文化保护机制，以平衡人居升级、土地增值与可持续发展目标。

图1 广州城中村现状

图2 某城市“带方案”挂牌供地案例区位图及地块指标

图3 某城市“带方案”挂牌供地案例规划方案

多地通过容积率奖励政策激励市场主体参与更新。例如，成都市允许保留历史建筑、增设公共服务设施等不计入容积率；海南省规定新增300平方米以下市政设施不计容积率，经营性用地转开放空间可折算奖励面积。宁波市出台《城市更新办法》，明确将评审通过的片区策划方案及城市设计成果作为控制性详细规划优化调整的依据，并结合片区策划方案开展城市设计研究，重点对公共空间、历史文脉、建筑风貌等要素提出管控要求。该政策强调片区方案需衔接控规，体现TOD、EOD等理念，并简化控规调整程序，允许灵活优化容积率等指标。

图4 容积率转移示意

在城市更新中，一方面推动土地混合开发，通过优化空间结构，构建社区生活圈，将原来单一功能的社区打造成复合社区，打造宜居、宜业、宜学、宜养、宜游城市，从而实现原有城市从功能分割转向功能融合，提高土地综合利用效益。另一方面，促进土地资源的空间复合利用，从平面开发到立体开发，适应现在新的生产方式、生活方式、新产业、新业态的要求，统筹地上地下，推动土地利用向三维空间复合利用转变。

图5 某城市更新项目复合开发示意

在深圳湖贝片区更新案例中，通过政策制定权、博弈表决权和监督审批权的动态平衡，形成了政府、企业、村民与公众多方利益协调的独特模式，实现土地增值收益的合理分配。政策制定权由政府主导，通过设定城市更新规则（如容积率调整、地价优惠）和公共利益保障框架（如交通设施代建、文化保护要求），为利益分配划定边界。例如，政府通过“超容”政策释放开发潜力，允许企业获得额外容积率收益，但同时要求其承担公共设施建设责任。博弈表决权则由多元主体共享：村民通过村集体组织争取更高拆迁补偿，企业通过市场谈判扩大开发权益，公众则借助规划参与机制推动旧村保护和文化留存。例如，湖贝旧村保护面积从零增至1.4万平方米，正是公众博弈表决权作用的结果。监督审批权则作为政府平衡各方诉求的工具，通过规划审批、利益分配方案审核等环节，防止单一主体过度侵占土地增值收益。例如，在产权复杂的片区统筹中，政府通过“等量置换”明确开发边界，确保公共用地规模不缩减。

图6 深圳湖贝城市更新方案

杭州浙工新村作为浙江省首个城市危旧房有机更新试点项目，创新性地采用了“居民自筹+政府补贴”的模式，成功探索出一条老旧小区改造的新路径。在资金筹措方面，居民自筹资金达到4.7亿元，占项目总成本5.3亿元的88.7%，成为改造责任主体；政府则通过旧改、加梯、未来社区建设等专项资金补贴剩余部分，形成了“居民主导投入、政府普惠支持”的共建格局。具体而言，居民出资分为三部分：原面积改造费用（按1350元/平方米计算，最低保障53平方米）、新增面积购置费用（按市场评估价3.45万元/平方米，每户最多扩面20平方米）及车位购置费用（约20万元/个）。以一套75平方米旧房为例，若扩面20平方米并购买车位，总成本约100万元，其中扩面部分费用占比最高，充分体现了市场化定价原则。

图7 浙工新村建设现状及规划方案

成都通过“居民议事厅”机制，组织居民共同参与社区改造。采用“提需求—协商—方案—齐动手—回头看”五步工作法，让居民全程参与设计。近三年完成601个老旧小区改造，新增45%公共活动空间，绿化率提高30%，部分改造后小区租金上涨20%。同时将闲置房屋转型为养老服务中心，全市建成97处社区养老设施，覆盖所有城市社区。数据显示，采用该机制的社区志愿者参与率提高37%，居民自主解决社区问题的比例从28%提升至64%，邻里关系明显改善。这种让居民直接参与空间改造和治理决策的模式，既盘活了闲置资源，又增强了社区凝聚力，形成环境改善与社区治理相互促进的良性循环。

图8 成都老旧小区改造后风貌

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